国浩视点 | 2022年证券行政处罚年度观察——证券中介机构未勤勉尽责篇
随着我国资本市场规模的扩大和相关法律制度的日益完善，越来越多的企业选择公开发行上市来获得更多的融资，企业上市的数量每年呈递增之势。作为证券发行人和证券投资者之间沟通和交易的桥梁，证券中介机构在减少证券市场信息不对称、揭示交易风险、优化公司治理、提高市场运行效率方面的功能不可小觑，被称作是证券市场的“看门人”。尤其在全面推行注册制的背景下，证券中介机构更要对发行人信息披露的真实、准确、完整承担保证责任，其执业质量对保护投资者利益、维护资本市场健康有序发展有着重要影响。本文基于2022年证券中介机构被行政处罚的案例分析，对证券中介机构的陈述申辩情况进行梳理分析，探讨证券中介机构行政处罚中的争议焦点，在此基础上，对证券中介机构以及监管机构提出建议，以期为提升证券中介机构的整体执业质量有所裨益。
目 录
一、2022年度证券中介机构监管态势与行政处罚案件综述
（一）2022年度证券中介机构监管态势
（二）2022年度证券中介机构行政处罚案件概览
二、证券中介机构勤勉尽责的法律规制
(一) 2022年新增证券中介机构勤勉尽责相关规范
(二) 现行证券中介机构勤勉尽责相关规则体系
三、证券中介机构被处罚案件申辩情况观察及案件争议焦点
(一) 2022年证券中介机构行政处罚案件陈述申辩及监管回复关注重点
(二) 2022年证券中介机构行政处罚案件的主要争议焦点
四、相关建议
(一) 对证券中介机构的合规建议
(二) 对监管部门的建议
一、2022年度证券中介机构监管态势与行政处罚案件综述
（一）2022年度证券中介机构监管态势
证券中介机构是资本市场的“看门人”，证券中介机构的归位尽责是提高资本市场信息披露质量的重要环节。注册制改革以来，证券监管部门对证券中介机构违法行为的查处力度加大，2021年证监会依法立案调查证券中介机构案件较2020年同期增长一倍以上，2022年证监会多次发声，表明从严查处证券中介机构违法行为的态度，监管态势日趋严厉。
2022年1月，证监会通报近年查处证券中介机构不勤勉尽责等违法行为的情况，明确提出将贯彻《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，按照“零容忍”的工作方针，依法严肃追究证券中介机构及从业人员违法责任，切实提高违法成本，督促其发挥资本市场“看门人”作用。
2022年1月，证监会在深圳堂堂会计师事务审计业务违法违规案答记者问中指出，会计师事务所是资本市场重要的“看门人”，其守法意识、执业能力及勤勉尽责程度事关广大投资者切身利益。新《证券法》虽取消了会计师事务所从事证券业务的行政许可准入规定，但同时大幅提升了违法违规的法律责任，“门槛降低”并不等于责任降低。
2022年5月，证监会印发《证券公司投资银行类业务内部控制现场检查工作指引》，明确规定证券公司投行业务的五种应当开展检查的情形、三方面重点检查内容，四类应当予以处罚的主体，以强化现场检查为着力点，督促证券公司更好地发挥投行内控机制的监督制衡作用。
2022年8月，证监会发布2021年度上市公司年报会计监管报告，经抽样审阅上市公司年度财务报告，证监会认为上市公司执行企业会计准则和财务信息披露规则整体质量较好，但部分上市公司仍存在对准则理解和执行不到位的问题，上市公司和会计师事务所等中介机构应高度重视会计监管报告中提出的问题，不断提高自身对会计准则及相关规定的理解和应用水平，及时发现并改正财务报告编制中存在的错误，稳妥做好公司财务信息披露相关工作，不断提升资本市场财务信息披露质量。
2022年11月，证监会通报证券公司投行业务内部控制及廉洁从业专项检查情况，针对检查过程中发现的证券公司内控问题，证监会根据问题的轻重程度分别采取行政处罚、暂停保荐和公司债券承销业务、监管谈话、责令改正、出具警示函等监管措施。并且证监会进一步提出将常态化开展投行内控现场检查，重点检查投行内控制度是否健全、运行是否有效、人员及保障是否到位等，促进保荐机构真正发挥“看门人”功能，为注册制行稳致远夯实基础。
（二）2022年度证券中介机构行政处罚案件概览
1. 被处罚证券中介机构类型2022年的案例中，会计师事务所及其从业人员被处罚的有18起，证券公司及其从业人员被作出行政处罚的有2起，律师事务所及其从业人员被处罚的有1起，资产评估机构及其从业人员被处罚的有1起，证券评级机构及其从业人员被处罚的有1起。
从各条折线的相对位置可以看出，近五年来，会计师事务所被处罚的案件数量均是本文所述五类证券中介机构中最多的。并且，从各线条的斜率来看，会计师事务所及证券公司被作出行政处罚的案件数量增加最快。
通常情况下，对证券公司的行政处罚能够起到较大的威慑作用，对证券中介机构而言是一种信号。2021年以来，多个部门为提高资本市场证券服务机构执业质量持续发力。2021年7月9日，证监会制定并发布《关于注册制下督促证券公司从事投行业务归位尽责的指导意见》，强化对投行业务的监管。2021年8月23日，国务院办公厅发布《关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》，指出应依法加强从事证券业务的会计师事务所监管力度。如前所述，2022年对证券中介机构的监管态势进一步趋严，可以说，2021年～2022年是资本市场证券中介机构监管执法的强化年。
2. 适用法律情况关于罚没倍数扩大需要关注的是，罚没倍数扩大是否会导致裁量口径同比扩大，或者仅是扩大处罚幅度。即使在2005年《证券法》下，证券中介机构未勤勉尽责案件适用没一罚五的案例也极少，1-5倍的罚没幅度已能够适应处罚需求，证券中介机构未勤勉尽责案件不存在信息披露违法违规案件中处罚金额过低的尴尬，因此2019年《证券法》扩大罚没倍数宜理解为处罚裁量口径同比扩大，而非为调整处罚力度不足而提高处罚上限。在此前提下，原五档量罚增至十档量罚，这也进一步要求监管部门明确裁量标准，精准执法的同时公正执法。
4. 陈述申辩情况虽然从数据上而言，当事人陈述申辩理由被监管部门采纳的比例较高，但仍需注意，监管部门采纳的陈述申辩理由主要基于客观事实，对于案件定性的影响较小，采纳结果仅为对事实的部分调整，并不影响处罚结果的作出。当然，陈述申辩未改变案件定性的原因可能是因存在“幸存者偏差”（即已改变定性的案件并未公开）。
5. 市场禁入情况
相较于其他如信息披露违法、内幕交易、操纵市场等证券违法行为，证券中介机构的从业人员因未勤勉尽责被采取市场禁入的概率较低。2022年的案例中，有2例市场禁入的案件，其中一起案件项目负责律师被采取5年市场禁入措施，一起案件中会计师事务所执行合伙人、签字注册会计师与案涉其他人员被分别采取10年、5年、3年市场禁入措施。
在被采取市场禁入措施的案件中，当事人大多行为恶劣、过错较大、违法情节严重。如前述会计师事务所未勤勉尽责案中，案涉会计师事务所在明知上市公司年报审计业务已被其他会计师事务所“拒接”的情况下，与上市公司签订协议，承诺不在审计报告中出具“无法表示意见”或“否定意见”，并要求如发生被监管部门处罚的情形，上市公司应予补偿。其审计独立性严重缺失，审计程序存在多项缺陷，审计报告存在虚假记载和重大遗漏，缺乏应有的职业操守和底线，因此证监会对该案相关人员分别作出3-10年市场禁入的决定。
二、证券中介机构勤勉尽责的法律规制
（一）2022年新增证券中介机构勤勉尽责相关规范
1.《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》
2022年1月28日，证监会出台《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》（以下简称“《招股说明书指导意见》”），强调应督促发行人及证券中介机构归位尽责，高质量撰写与编制招股说明书。《招股说明书指导意见》提出完善合理信赖制度，细化保荐人和证券服务机构合理信赖其他证券中介机构专业意见或者基础工作的标准、程序，明确符合合理信赖条件的，可以依法免除行政法律责任。完善合理信赖制度是监管部门精准划分证券中介机构责任的有益探索，该制度将有助于减少证券中介机构重复劳动，提升尽职调查工作效率，并且也为证券中介机构在行政处罚程序中的陈述申辩提供了新思路。
2.《保荐人尽职调查工作准则》和《证券发行上市保荐业务工作底稿指引》
2022年5月27日，证监会发布修订后的《保荐人尽职调查工作准则》（以下简称“《尽调准则》”）和《证券发行上市保荐业务工作底稿指引》（以下简称“《底稿指引》”）。注册制对保荐人的尽职调查专业能力和执业质量提出了更高要求，在此背景下，《尽调准则》在《招股说明书指导意见》的基础上进一步完善合理信赖制度，有针对性地明确工作底线要求和质量标准、合理界定专业职责，有助于提高保荐机构的尽调水平，提升资本市场的整体信披质量。工作底稿是保荐机构勤勉尽责的有力证明，亦是证券监管部门判断其是否勤勉尽责的主要依据，证监会修订《底稿指引》进一步明确证券发行保荐业务的工作底稿范畴，并对底稿管理细节作进一步规范，将有助于建立健全保荐机构的工作底稿制度和提高尽调工作质量。
3.《关于注册制下提高中介机构公司债券业务执业质量的指导意见（征求意见稿）》
2022年11月18日，证监会就《关于注册制下提高中介机构公司债券业务执业质量的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“《债券业务指导意见》”）公开征求意见。《债券业务指导意见》从强化证券公司债券业务执业规范，提升证券服务机构执业质量，强化质控、廉洁要求和投资者保护，依法加强监管和完善立体追责体系等五个方面对证券中介机构开展公司债券业务作出规定。证券中介机构是债券市场重要参与方，《债券业务指导意见》着眼于提高证券中介机构执业质量并提出具体措施，有助于提升监管效能，为交易所债券市场持续健康发展奠定基础。
4.《律师事务所从事证券法律业务管理办法（征求意见稿）》
2022年12月9日，证监会、司法部就修订《律师事务所从事证券法律业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《律所证券业务管理办法》”）公开征求意见。《律所证券业务管理办法》适应证券发行注册制下律师事务所从事证券法律业务执业和监管的新要求，进一步完善证券法律业务监管规定，加强律师事务所建立健全风险控制制度的要求，以更好发挥律师事务所作为证券中介机构的“看门人”作用，推动提升证券法律服务水平，推进资本市场高质量发展。
（二）现行证券中介机构勤勉尽责相关规则体系
三、证券中介机构被处罚案件申辩情况观察及案件争议焦点
综合分析2022年度证券中介机构行政处罚案件（请见附件：2022年证券中介机构行政处罚案件陈述申辩情况），证券中介机构提出的主要陈述申辩理由如下：
1. 证券中介机构已勤勉尽责
2. 否认监管部门认定的事实
3. 公司存在系统性造假、恶意造假，证券中介机构无法发现
4. 证券中介机构没有主观故意
5. 与过往案例相比处罚过重
6. 业务收入计算不准确
7. 处罚时效经过
8. 程序违法
经归纳证券监管部门对陈述申辩理由的回复可以发现，在证券中介机构未勤勉尽责的案件中，监管部门的关注重点包括：
1. 证券中介机构是否严格执行职业规范
2. 案涉事项是否具有重大性
3. 证券中介机构对特定项目中的高风险事项、明显异常事项是否给予关注
4. 证券中介机构工作底稿情况
（二）2022年证券中介机构行政处罚案件的主要争议焦点
1.审计机构勤勉尽责的判断标准未勤勉尽责是证券中介机构对公司信息披露违法违规行为承担责任的原因，因此，已勤勉尽责是证券中介机构在陈述申辩中的首要理由，是否勤勉尽责问题是证券中介机构行政处罚陈述申辩中的“主战场”。例如，会计师事务所会在陈述申辩中主张其已执行了充分且必要的审计程序，获取了充分、适当的审计证据并保持职业怀疑，审计结论有充分审计证据支持，仅有审计瑕疵不构成未勤勉尽责。与之相对应的，证券监管部门会对证券中介机构未勤勉尽责的情况予以针对性的回复。
关于勤勉尽责的判断标准问题在理论与实践中一直存在争议。证券监管部门在执法过程中主要从以下方面入手判断证券中介机构是否勤勉尽责：
其一，证券中介机构的行为是否符合相关执业规则要求。各证券中介机构的执业规则是其开展证券服务的重要指引，也是判断是否勤勉尽责的主要依据。较多证券中介机构在陈述申辩意见中即会提出其行为符合相关执业规则要求，但较多缺少证据支持，证券监管部门对此会予以针对性回应，如在某会计师事务所未勤勉尽责案中，相关审计机构对于未函证银行账户重大错报风险低的判断依据不足，且未说明不实施函证的理由，不符合《中国注册会计师审计准则第1312号——函证》的规定。
其二，是否对具有重大性的事项给予充分关注。与上市公司信息披露相关的事项众多，事无巨细的核查既影响效率亦会增加各方成本，因此重大性是信息披露的重要原则之一。对于证券中介机构而言，具有重大性的事项本就是其应关注的重点，证券中介机构未匹配相应关注进而导致相关事项出现虚假记载的，即会被认定为未勤勉尽责。2022年度证券中介机构行政处罚案例中涉及重大性的事项包括：
其三，是否对具有特殊风险事项给予充分关注。除公司的重大事项外，特定公司可能存在特殊风险事项，对于此类公司及相关事项，证券监管部门要求证券中介机构匹配更高的注意义务。2022年度证券中介机构行政处罚案例中涉及特殊风险的事项包括：
审计机构为上市公司等服务对象出具审计报告，由其出具的意见内容与其专业领域的重合度较高，因此监管部门对于审计机构勤勉尽责的讨论集中于其“是否做好本专业的事”。而其他证券中介机构勤勉尽责的判断则复杂一些，由于财务信息的披露是上市公司信息披露的主要内容，保荐人和其他证券服务机构出具专业意见时，会涉及对审计报告的使用，因此除判断“是否做好本专业的事”外，保荐人和其他证券服务机构在使用审计报告等其他专业意见过程中是否充分履行注意义务也是监管关注重点，此即涉及特别注意义务与一般注意义务的区分问题。特别注意义务与一般注意义务的区分主要包括以下三方面问题：
其一，特别注意义务与一般注意义务的范围。保荐机构与律师事务所等证券中介机构的执业规则对于注意义务的划分规定较为明确。《证券发行上市保荐业务管理办法》第22条、第23条与《律所证券业务管理办法》第14条规定较为明确，保荐机构对于其他证券中介机构出具专业意见的内容可以合理信赖，承担一般注意义务，对于无专业意见的内容承担兜底性的特别注意义务；律师对法律专业内容承担特别注意义务，对于其他事项承担一般注意义务。
其二，注意义务的履行标准。证券中介机构对于其他机构的专业意见负担一般注意义务，对其专业领域内的意见负担特别注意义务。其中特别注意义务的履行标准应与前述审计机构的勤勉尽责标准保持一致。关于一般注意义务的履行标准问题，在某律师事务所未勤勉尽责案中，案涉律所即提出律师对财务造假尽到一般注意义务即可，监管部门亦认可律所应承担一般注意义务，但同时指出律所出具专业意见依赖其他证券中介机构的基础工作或专业意见的，应当保持执业怀疑，履行一般注意义务并非仅仅是查阅报告,也应对法律意见书引用的内容开展必要的查验,并将相关材料收入工作底稿。
其三，合理信赖制度。合理信赖制度是证券中介机构一般注意义务的重要内容，当证券中介机构充分履行一般注意义务时，即应有权主张合理信赖其他证券中介机构的专业意见。《证券发行上市保荐业务管理办法》《律师从事证券法律业务尽职调查操作指引》等规则中皆已规定对其他证券中介机构出具专业意见的合理信赖制度。2022年初发布的《招股说明书指导意见》《监管规则适用指引——法律类第2号：律师事务所从事首次公开发行股票并上市法律业务执业细则》则进一步完善合理信赖制度，明确在履行必要的调查、复核工作的基础上，可以合理信赖其他证券中介机构出具的专业意见，并且细化“必要的调查、复核工作”的工作标准，明确对于符合合理信赖条件的证券中介机构，可以免除行政法律责任。
3.公司系统性造假，证券中介机构是否应担责
是否违反注意义务是判断证券中介机构勤勉尽责的主要标准。若公司存在系统性造假、与相关主体恶意串通造假的情况，则证券中介机构可能即使执行了充分的审计程序仍无法识别造假，进而不应认定其违反注意义务。例如，在某新三板公司信息披露违法违规案中，案涉两家会计师事务所均提出存在公司与银行、供应商、客户串通提供不实文件的情况，因此难以识别公司造假。
针对证券中介机构是否应为公司系统性造假、恶意造假承担责任的问题，应关注以下几方面内容：
首先，证券中介机构未勤勉尽责案件并不要求主观故意。《行政处罚法》第33条第2款规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。较多证券中介机构主张没有与公司共谋造假的主观意愿，不存在主观故意，进而主张应免除行政处罚。然而，《行政处罚法》第33条第2款规定的是“主观过错”而非仅为“主观故意”，存在共谋故意或仅是重大过失对于行政处罚而言仅为确定量罚幅度的参考情节，而不影响违法行为成立的定性。而关于是否存在主观过错的判断即是前述是否勤勉尽责、是否违反注意义务的判断过程。因此，公司与证券中介机构是否存在共谋关系不是证券中介机构行政责任成立的必要条件，即使证券中介机构不知悉公司的造假行为，也不影响证券中介机构自身过错的判断。综上，违法性认定的重点围绕证券中介机构的服务过程本身是否存在重大过错，公司具有造假故意以及证券中介机构不知悉公司具有造假故意并不构成免除未勤勉尽责责任的事由。
其次，证券中介机构重大过错需单独认定。未勤勉尽责的认定应围绕证券中介机构服务过程本身，证券中介机构应当保证对公司重大事项予以充分关注，对于异常情形应当进行充分核查。本文认为，公司系统性造假、与第三方串通造假固然会增加证券中介机构识别造假的难度，若公司“技术足够高”，能将各类重大事项皆“安排妥当”，证券中介机构经充分核查仍无法发现造假的，则证券中介机构确应免责。但从现实来看，更多的是“技术不够高”的公司与未勤勉尽责的证券中介机构。如前述某新三板公司信息披露违法违规案中，案涉新三板公司货币资金余额巨大，占资产总额比重极高，主要客户和供应商均为个人且往来款数额巨大，审计机构应保持警觉，但案涉审计机构未取得相关审计证据以核对银行账户完整性，对银行函证回函形式异常未执行进一步审计程序，未对长期闲置大额货币资金进行合理性分析，工作底稿存在瑕疵等，未对重大事项予以充分关注，即使公司可能与第三方串通造假，审计机构仍应因重大过错而被认定为未勤勉尽责。
最后，证券中介机构主张公司系统性造假应承担举证责任。公司系统性造假提高了核查难度，证券中介机构经充分核查仍无法发现造假的，应存在免责的空间。针对公司存在系统性造假的事实，证券中介机构应承担举证责任。
4.其他争议焦点
除前述对于实体问题的争议焦点外，2022年度证券中介机构行政处罚案件中证券监管部门亦对常见的程序性抗辩予以回应。
（1）处罚时效问题
《行政处罚法》第36条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，该期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。与此同时，信息披露违法违规案件较为隐蔽且案情复杂，证券监管部门可能需要较长时间才能发现，因此较多证券中介机构会主张处罚时效抗辩。处罚时效主要涉及两个问题，即处罚时效的起算与截止时点。
关于处罚时效的起算时点，《行政处罚法》第36条的规定已较为明确，在某会计师事务所未勤勉尽责案中，案涉会计师事务所连续3年为上市公司出具审计报告,属于连续多年的同一性质违法行为,主体及其行为性质未发生变化,违法行为处于连续或继续状态，因此处罚时效以最后一份审计报告的出具之日起算。另外，在某证券公司未勤勉尽责案中，证监会指出获得发审会通过不等于保荐行为终了，保荐人还需继续开展发行、上市和上市后持续督导相关工作，处罚时效计算时点应自后续工作完成时起算。
关于处罚时效的截至时点，即证券监管部门的发现时点，在某律师事务所未勤勉尽责案中，证监会明确日常监督检查、投诉举报、其他单位移送等时间,均可作为违法行为的发现时点，如某会计师事务所未勤勉尽责案中，监管部门以接到举报时点为发现时点；某会计师事务所未勤勉尽责案中，监管部门以向公司开展现场检查时点为发现时点；某会计师事务所未勤勉尽责案中，监管部门以向会计师事务所出具调查通知书时点为发现时点。
（2）业务收入计算问题
《证券法》第213条关于证券服务机构行政责任的规定中，倍数罚款以其业务收入为计算基数。审计机构会连续多年为同一公司提供审计服务，业务收入可以根据年度予以区分，因此，较多审计机构会主张监管部门计算的业务收入存在问题，应当对相关费用予以扣除。根据监管部门对业务收入计算抗辩的回复，业务收入计算问题的注意点包括以下三点：
其一，计算审计机构业务收入时，应扣减增值税；
其二，审计机构承担证明业务收入计算有误的举证责任，某会计师事务所未勤勉尽责案中审计机构主张业务收入对应多份非案涉审计报告，某会计师事务所未勤勉尽责案中审计机构主张审计收费应根据收入准则中关于履约义务拆分原则进行分摊，监管部门以未提供证据为由未采纳相关申辩；
其三，监管部门计算审计机构业务收入时持实质判断观点，某会计师事务所未勤勉尽责案中，案涉会计师事务所提出对公司三年的年度审计费用约定为3万元，与证监会认定的343.87万元存在重大差异，证监会回应称该案中审计业务量与审计费用约定明显不匹配，应以某会计师事务所未勤勉尽责案与公司及其合并报表子公司另行签订的《审计业务约定书》认定审计费用，拆分签署《审计业务约定书》不应成为会计师事务所规避行政处罚责任、减轻罚款金额的手段。
四、相关建议
1. 熟悉执业规则，服务过程中严格执行
执业规则是监管部门认定证券中介机构勤勉尽责的重要依据，证券监管部门会直接在对陈述申辩的回复中指出，会计师的审计过程不符合审计准则，甚至直接引用相关条文。遵守执业规则是证券中介机构勤勉尽责的基础，同时也是证券中介机构主张责任豁免的依据，若证券中介机构的行为符合执业规则要求，则不应承担未勤勉尽责的责任。因此，证券中介机构及其从业人员应当熟悉执业规则，保持对规则更新情况的关注并定期开展培训，杜绝“无知”执业，并应在服务过程中严格执行相关规则，做到勤勉尽责。
2. 提供证券服务过程中应重点关注具有重大性、异常性的事项
证券中介机构及其从业人员在提供证券服务全程都应勤勉尽责，其中尤其应重点关注项目中具有重大性、异常性的事项。首先，应关注传统的重大事项，如公司的重大合同、货币资金科目、应收账款科目等；其次，应关注服务过程中的异常情况，如在会计师审计过程中发现账目勾稽不平，相关业务收入确认缺乏依据，函证程序回函异常等；最后，应提高对“特殊”公司的关注，此处的“特殊”公司指的是因特殊事项而存在高舞弊风险的公司，如因财务事项即将触发退市风险的公司，业绩承诺即将到期的公司，扭亏为盈的公司等。重大事项的重大性最终体现为对投资者投资决策的影响，重大事项因证券中介机构未勤勉尽责导致存在虚假记载的，会严重影响公众投资者的利益，因此亦是监管部门的关注重点。重大事项是证券服务中的主要矛盾，证券中介机构及其从业人员若在提供服务过程中对重大事项充分履行勤勉尽责义务，能够有效降低违规风险。
3. 做好底稿工作
工作底稿是证券服务机构证明勤勉尽责的证据，也是证券监管部门作出处罚的主要依据。在服务过程中，证券中介机构应当做好底稿管理工作，避免因底稿管理不善出现遗漏、缺失的情况。出现违规风险被证券监管部门调查时，证券中介机构应从底稿中寻找陈述申辩的依据，而非信口直称已勤勉尽责，完备的工作底稿是证券中介机构提出陈述申辩的“有力武器”。已有多个案例中监管部门直接指出拟被处罚主体的陈述申辩理由“多为主观论述,缺乏底稿等客观证据支持”，相关理由不会被采纳。
4. 受到监管关注后，及时寻求专业帮助
首先，根据已公告的行政处罚决定书来看，证券中介机构收到事先告知书后基于陈述申辩“翻案”的可能性较小，因此证券中介机构在提供服务时勤勉尽责永远是第一位的，工作要做在前面。其次，自首次被监管调查至被正式立案、下发事先告知书的间隔时间较长，证券中介机构在首次调查时即应及时寻求专业律师帮助，提前介入，做好应对。最后，根据目前证券中介机构陈述申辩的情况来看，陈述申辩理由被接纳的比例较高，原因可能在于证券中介机构的工作具有工作量大、复杂性高、专业性强的特点，调查难度较高，并且信息披露违法违规案件往往时间跨度较大，多年的工作底稿也为监管部门增加了极大的工作量。因此，监管部门对相关事实的认定可能存在遗漏、误判的情况。针对该情况，证券中介机构应积极行使陈述申辩的权利，在专业律师的协助下，基于事实提出相应的陈述申辩意见，维护自身利益的同时亦有助于事实的查明。
（二）对监管部门的建议
1.细化并区分“特别注意义务”和“一般注意义务”
第一，证券中介机构的责任边界应根据不同类型的注意义务划分。监管执法应要求不同证券中介机构在证券业务中分别履行职责，以发挥不同证券中介机构的专业优势，共同发现潜在的风险，为发行人披露的信息质量提供保证。
第二，注意义务范围因专业领域不同而存在区别。在证券项目中，各证券中介机构需制作、出具相关文件，对公司的财务、法律、信用状况、资产情况等多方面问题发表专业意见。对于证券中介机构专业领域内的事项，证券中介机构承担特别注意义务，相关法律法规以及行业执业规范等是判断特别注意义务履行情况的重要依据；对于非证券中介机构专业领域内的事项，证券中介机构会依赖他方的工作成果，对于该类事项证券中介机构承担一般注意义务，一般注意义务的内容为对他方工作成果的审慎核查和进行调查、复核的义务。如果通过审慎核查，证券中介机构可以排除职业怀疑并形成合理信赖的，则即使证券中介机构因使用他方工作成果导致出具的文件存在虚假陈述的，监管部门仍应免除相关责任。
第三，“特别注意义务”可以从范围和程度两个方面来理解和把握。以律师的特别注意义务为例，在注意义务范围方面，律师应对与法律相关的事项进行专业核查、法律分析并发表独立法律意见；在注意义务程度方面，虽然难有明确的标准或指引，但“特别注意义务”不仅高于普通人的一般注意义务，也高于对律师从事非证券业务的要求。证券律师应对委托人提供的资料保持审慎的怀疑态度，应当尽力收集各方面的证据，在自己的专业能力范围内判断证据的真实性、准确性、完整性、有效性，对各种来源的证据进行交叉验证，直至内心确信事实的真实，或确信自己已采取了力所能及的一切调查手段。
2.对中介机构的责任追究应当要精准、适当，不应过于严苛，要避免走向“寒蝉效应”或“逆向淘汰”的极端
中介机构作为证券市场的“看门人”，压严压实中介机构责任督促其勤勉尽责对于建设有序的证券市场是必要的，尤其是在证券市场全面注册制的背景下，中介机构勤勉尽责的意义显得更加重要。
然而，任何义务都不是没有限制的，过苛的要求既不现实，甚至可能适得其反，对中介机构的监管应当避免“陪绑式处罚”。证券监管部门不应形成“上市公司财务造假，则中介机构必担责”在监管模式，而是应罚当其人、罚当其责，对于参与合谋造假或存在重大过失的中介机构才施加行政责任，且责任应当与其过错程度相当。过于严苛的处罚态势可能导致出现“寒蝉效应”，对于中介机构群体的发展有害无利。
另外，对于大型复杂项目，证券中介机构需审查海量的企业资料，加上时间的限制，他们不可能对涉及的所有事项都保证万无一失，中介机构监管应当把握重大性原则，并且对于中介机构在调查、听证过程中作出的合理解释、提供的合理证据，监管部门应当予以采纳。如果对证券中介机构注意义务作不加限制地扩张，导致要求过于严苛以致权利义务极度失衡，在中介机构内部可能出现“逆向淘汰”，部分证券中介机构会出现“带病闯关”的投机心理，注意义务的安排将变得形同虚设。
3.合理确定证券中介机构免责情形
第一，独立、合理审慎核查之免责。针对证券中介机构应尽到特别注意义务的事项，证券中介机构需证明自己已尽合理的尽职调查，有充分、合理的理由认为发行人不存在欺诈方能免责。若在自身法定履责以及专业履责事项内要求其进行的专业部分存在其他证券中介机构出具的意见时，证券中介机构不能仅仅通过“专业信赖”进行免责。
第二，一般注意义务履行之免责。在非专业部分引用其他证券中介机构专业意见时，如律师作出法律意见书时，以会计师事务所、资产评估机构、资信评级机构的认证结果，作为出具法律意见的依据的，证券中介机构应尽到一般注意义务，需证明自身引用他人意见时，无合理理由怀疑欺诈，不存在明显缺乏意见依据以及明显不实的“专业意见”的，监管部门应当免除证券中介机构责任。明晰证券市场证券中介机构在非专业部分可免责的做法，不仅能更好地实现各证券中介机构归位尽责，而且也能更好的践行公平原则，让未尽到勤勉注意义务的证券中介机构承担自身犯下的错误。
附件：2022年证券中介机构行政处罚案件陈述申辩情况
【 特别声明：本篇文章所阐述和说明的观点仅代表作者本人意见，仅供参考和交流，不代表本所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。】
作者简介
黄江东
国浩金融证券合规业务委员会主任
国浩上海合伙人
黄江东，法学博士，国浩律金融证券合规业务委员会主任，国浩上海办公室合伙人。华东政法大学兼职教授，上海仲裁委员会仲裁员、深圳国际仲裁院仲裁员。中国法学会证券法学研究会理事，上海市涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员名录库首批成员。原某证券监管部门处长，曾在证监系统工作近15年。自2019年加入国浩以来，专注于证券合规及争议业务领域，担任多家上市公司、私募机构常年或专项法律顾问。发表专业文章40余篇，开展各类讲座百余次，出版专著《证券法治新图景——新<证券法>下的监管与处罚》。
邮箱：huangjiangdong@grandall.com.cn
李子为
国浩上海律师
专注从事证券合规及争议解决法律服务。
邮箱：liziwei@grandall.com.cn
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